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多舉措推動亞洲多邊能源合作機制建設
發布時間:2016-09-27     瀏覽次數:4718

                                                                                          2016-09-27 中國石油新聞中心

  【亞洲各國怎樣在能源治理方面形成穩定有效的多邊機制,尋求將傳統戰略雙邊關系的互相依賴變為區域性的相互依賴,這些將是未來亞洲能源合作需要考慮的重大問題。】

  亞洲地區不僅是世界能源的主要產區,也是世界上最大的能源消費區。亞洲能源供需板塊內部高度的互補性決定了區域能源合作的巨大潛力,而怎樣保障能源安全也一直都是亞洲各國共同的核心議題。目前亞洲能源合作因為有著巨大需求而一直有著多種機制化嘗試,但相比歐洲和北美等能源合作機制化比較成熟的地區,又因為種種現實原因,長期以來機制化水平不高,合作程度有限。
面對諸多新形勢帶來的風險和挑戰,亞洲各國怎樣在能源治理方面形成穩定有效的多邊機制,尋求將傳統戰略雙邊關系的互相依賴變為區域性的相互依賴,這些將是未來亞洲能源合作需要考慮的重大問題。

  當前,以供給安全、價格安全、通道安全為代表的傳統能源安全風險依舊存在,同時大量非傳統安全風險增加。基于傳統能源貿易合作基礎,目前亞洲各國過于倚重雙邊,特別是能源進口國和能源出口國之間的能源合作機制。這類機制以政府為主導,以政府間協議和安排為基礎,但易受到國際形勢、其他主要對手的競爭、雙方能源外交戰略變化、兩國內部利益集團的矛盾等方面的制約(例如此次烏克蘭危機后俄羅斯的表現);而在應對范圍較大一些的地區性能源安全問題(如運輸安全)和區域性能源協調議題上(如石油減產)難有作為。

  但一個尷尬的現實是,理應在區域層面發揮治理作用的現有亞洲多邊能源合作機制,目前未有建樹,無法有效應對新安全風險帶來的挑戰,影響力和合作力度尚不如雙邊機制。

  首先,亞洲多邊能源組織長期以來未被重視和實效化,存在數量多、機制化程度欠缺、功能不健全等問題。這類機制多是為解決某一具體顯示問題而臨時設置,其協調范圍和作用從一開始就有限,在問題沒得到解決的情況下更是容易形式化和僵化;有的是區域層面或全球層面治理機制框架下一個松散的分支。長期下來,諸多層面機制之間名目繁多、議題重疊而實際發揮作用十分有限。
  

  其次,這類多邊機制合作程序和目標不明顯,執行力和法律約束力不足,往往區域性協作上(如在亞洲溢價問題上)難以發揮整體性影響、取得深層次成果。除能源憲章外,現有能源治理機制一般以協議方式簽署,普遍缺乏法律約束力,執行力都較差。其很多傳統治理手段,如國際能源署的釋放儲備、歐佩克的限產保價等,頻率越來越低,作用越來越不明顯。

  再次,這些機制的治理領域也較多基于傳統能源治理領域,無法覆蓋能源新安全風險。在當前能源合作的很多區域,恐怖襲擊等非傳統安全因素已成為一大亂源,如中亞的“三股勢力”、中東的伊斯蘭國、印緬的武裝割據勢力等。這些已經對地區能源安全構成威脅,其風險也將長期存在,而現有機制往往束手無策。因而總體而言,目前各類多邊能源合作機制的合作范圍和最終合作效果無法滿足整個區域的整體要求。

  由于國際能源局勢的急劇變化,以往單個國家能獨自面對或者能通過雙邊渠道能解決的問題正在向區域性和更大范圍擴展,而需要多個國家甚至整個區域一起來共同協調和應對。具體來看,未來亞洲多邊能源合作機制需要朝著以下幾大方面進行努力。
  首先,為建設一個開放高效的能源市場、促進可持續發展和實現能源安全,亞洲各國應在多邊能源機制組織和架構上更具約束性、更加專業性,議題更有針對性。針對目前亞洲各多邊能源治理機制職能弱化的現象,一方面要設置和建立長效和清晰的內部章程和架構,以形成具有一定法律約束性的新能源治理機制;另一方面,治理手段應與時俱進,不應局限于釋放儲備、限產保價等傳統思維。這些工作應逐步推行,可先聯合亞洲各國在一些關鍵性議題上合作架構的機制化,盡快在基礎工作層面取得先期成果。例如力促各國通過上海石油期貨交易所等域內場所進行議價合作,推動建立亞洲尤其交易共同市場和價格形成機制;在消費端聯合各能源消費國推動亞洲油氣進口國協調機制;在生產國和消費國之間,聯合推動“亞洲主要石油供應國與消費國部長級圓桌會議”機制化等。
  

  其次,加強與現有能源合作機制的交流和協作,學習其有益經驗,提高能源治理水平,提升全區域性甚至全球范圍的能源治理能力。亞洲各國一方面可學習比較成功的機制化案例,如能源憲章等組織的約束力、組織架構和成員國管理(例如2014年尤科斯案)等。另一方面,擴大治理范圍,有效吸收域內成員參與治理。同時加強與能源憲章、國際能源署等國際組織的合作,借其平臺擴大亞洲議題的討論和影響,拓展在諸如新能源和低碳等方面的引領性合作,增強亞洲能源治理地位。
  

  再次,轉換思路,建立新型能源安全觀念。當前亞洲地區的安全風險和挑戰中,非傳統安全,如恐怖主義、海盜走私、氣候變化等因素對能源安全的影響正越來越大。(例如孟中印緬經濟走廊這樣的能源合作地區,地緣政治和民族宗教狀況復雜,還面臨武裝割據勢力、恐怖主義等威脅。這類合作本來是為解決能源供應安全這一傳統安全而建立的,但是在實踐過程中實際上面臨的非傳統安全挑戰更大。)因而在合作之初就應了解相關狀況、有著相關概念,設立一整套應對和處理機制來盡量減少或消除這類因素帶來的風險。

  最后,順應時代發展潮流,適當擴大能源合作議題。亞洲能源安全已經由傳統的能源資源供應和運輸安全,進一步轉向包括供應、需求、運輸、市場、氣候變化等多領域、多層次的能源安全;由高碳加速向低碳、清潔和可持續能源服務方面轉變。亞洲多邊能源合作機制也應當順應低碳發展潮流,在議題設置上應將綠色能源網絡建設、能源技術交流與轉讓等議題納入,形成推動亞洲能源合作的創新性國際話語和工作路徑。
能源安全既是一國國家戰略的重點方向,也是共同面對的區域性問題,需要在一定歷史條件下形成相對穩定的安排,以反映相關方的利益關系。我國應當抓住目前的戰略機遇,本著“主動謀劃、積極進取”的精神,在適當時機提出建立“亞洲維度”的區域能源合作架構的倡議,與亞洲各國一起打造平等互利、合作共贏的“利益共同體”和“命運共同體”。(作者:張坤,為中國國際問題研究院國際戰略研究所研究人員)

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